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Roland HUREAUX

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6 mai 2009 3 06 /05 /mai /2009 17:51

Les principaux mouvements sociaux en cours, dans l’enseignement supérieur et  le système hospitalier,  s’opposent  à des réformes qui ont en commun d’appliquer à l’université ou à l’hôpital un modèle de gouvernance inspiré de l’entreprise privée.

Ce n’est pas nouveau. Il s’agit là, en tous domaines, d’une  des idées forces de la réforme de l’Etat depuis vingt ans.

Il y longtemps en effet  que la réforme de l’Etat est à l’ordre du jour. Beaucoup doutent pourtant qu’il s’en porte  vraiment mieux. En témoigne l’incapacité persistante à maîtriser un déficit inférieur à 4 % du  PIB (1).  Personne ne pense non plus sérieusement que l’Etat en quelque domaine que ce soit ait gagné en efficacité, ni que les procédures aient été simplifiées, au contraire. 

Une des raisons qui peuvent expliquer  cet échec chronique :   le placage abusif sur des réalités de l’administration publique de ce que nous appellerons le modèle entrepreneurial.

 

Les finalités complexes des institutions publiques

 

Beaucoup, sinon toutes les réformes entreprises au cours de cette période sont guidées par un présupposé rarement exprimé de manière ouverte mais qui  inspire de fait à peu près tous les dispositifs adoptés : l’idée que les entreprises du secteur privé sont plus efficaces que l’Etat  et que donc si on veut rendre l’Etat efficace, il faut  gérer  les administrations « comme des entreprises. »

D’emblée nous relèverons ce qu’a de fallacieux cette référence.

A  condition d’oublier la scandaleuse manière dont ont été dirigées ces dernières années les banques  des deux côtés de l’Atlantique ou des échecs retentissants comme Enron ou Vivendi, on peut admettre  certes que l’entreprise privée fonctionnant dans une économie de marché demeure  globalement efficace et sans doute plus  que beaucoup d’  administrations publiques, collectivités locales comprises.

Mais les entreprises privées  ont une spécificité qui permet d’atteindre  ce résultat : une finalité immédiate  qui  a l’avantage d’être simple : le profit. Sans nier    d’autres finalités telles que l’épanouissement  d’une communauté de travail  ou la mise à disposition du public de    biens et  services de qualité, le profit est pour une entreprise  une question de vie et de mort.

Le profit est non seulement une finalité simple mais encore un indicateur de la bonne santé et de l’efficacité  de l’organisme,  pouvant  être suivi presque au jour le jour. La précarité des entreprises privées, toujours exposées à l’échec,  exige et  assure un retour d’expérience immédiat.

Les collectivités publiques  ont au contraire des finalités complexes : aucune administration ne peut se targuer d’en avoir une seule et d’ailleurs c’est très bien ainsi. Elles ont aussi une grande difficulté à mesurer leur propre efficacité (il est de bon  ton aujourd’hui de parler plutôt  d’efficience, ce qui veut dire le rapport de l’efficacité aux moyens.)  Aucun des moyens de contrôle : corps d’inspection,  contrôle externe – par la Cour des Comptes par exemple -, contrôle parlementaire,  presse, n’a l’efficacité ni l’immédiateté du critère du profit. Les dysfonctionnements font l’objet d’un feed-back décalé dans le temps et ne sont généralement mis au jour   qu’à l’occasion de crises.

Ces différences dans le mode de fonctionnement du  public et du  privé sont  plus décisives que  la différence d’objet  que les juristes, théoriciens du service public, mettent en avant : après tout un boulanger  n’a-t-il pas autant qu’un gendarme une mission de service public ?

Ce sont   ces différences de fonctionnement que les réformes successives de l’Etat se sont attachées à réduire : simplifier les finalités, trouver des indicateurs chiffrés d’activité tenant lieu d’  ersatz  au  profit,   accroître  la responsabilité individuelle. Mais les  réformes se sont avérées largement  fallacieuses car entre une administration publique et une entreprise privée subsistera toujours une différence intrinsèque. Vouloir s’inspirer de la seconde pour réformer la  première  en ignorant cette différence ne peut conduire qu’à des déconvenues. On peut  singer la gestion privée, on ne   transplantera pas avec succès ses méthodes hors de leur  vivier naturel. 

 

Le principe d’autonomie : décentralisation et déconcentration

 

De l’imitation du modèle entrepreneurial résulte naturellement le succès, dans tous les champs de l’administration,  du principe  d’autonomie. Loin de nous l’idée de récuser les progrès qu’a pu amener dans tous les domaines, le développement d’un sens nouveau de la responsabilité. Que les représentants du pouvoir puissent avoir quelque marge d’autonomie pour se dévouer au bien public, quoi de plus louable ? Ce n’est d’ailleurs pas nouveau : rappelons-nous  l’adresse de Napoléon à ses préfets : «Vous aurez plus de pouvoir dans votre département que moi  à Paris ! ».

Il reste que le principe du pouvoir exécutif est que ses agents exécutent les lois, les décrets, les directives nationales qui seules  ont le sceau de la légitimité démocratique.

Ce n’est pas à proprement notre sujet, d’abord centré sur l’Etat, mais comment ne pas dire un mot du champ privilégié de cette idée d’autonomie que fut la décentralisation, commencée dès 1972, poursuivie par les lois de 1983 et 2004 ?  Les plus ardents  décentralisateurs voient dans les élus locaux les « bons sauvages » échappant aux poisons de la vie parisienne. Voire. Leur gestion s’avère en bien des cas encore plus calamiteuse  que celle de l’Etat.  

Le  modèle entrepreneurial a conduit  le gouvernement Raffarin à relever le plafond des dépenses que le maire peut  engager sans appel d’offres au motif qu’il devait avoir les coudées aussi franches qu’un entrepreneur  et qu’il fallait alléger les procédures. Décision irréfléchie qui ne pouvait qu’étendre la tentation de la corruption, grande et petite, celles des grands élus  mais aussi celle des agents subalternes chargés  des achats.

Il est significatif que depuis quelques années,   alors que les particuliers  restreignent leurs budgets, que l’Etat s’efforce de le faire aussi, que la sécurité sociale, quoique grevée par le contrainte démographique,  s’y attache également, départements et communes continuent allègrement d’  augmenter  leurs dépenses (2).

Loin d’être assimilables à des entreprises, les communes et les autres collectivités locales  sont sans doute plus tributaires encore que l’Etat des prérogatives de la puissance publique : non seulement elles   ne vivent pas de recettes marchandes (en dehors de certains services comme l’eau ou l’assainissement généralement  concédés), mais il est notoire que les impôts locaux, surtout la taxe d’habitation, sont plus difficiles à recouvrer que les impôts d’Etat. 

Si le niveau des impôts d’Etat est assujetti à un contrôle politique fort, du fait de leur  masse et de leur  visibilité  publique (ce qui explique que les taux n’augmentent  plus depuis quelques années), la complexité du système fiscal local brouille sa visibilité et assure une quasi-immunité aux élus dépensiers.

Le maire est donc un chef d’entreprise un peu particulier: il peut laisser croître ses charges  sans risquer le  dépôt de bilan ni même la censure de ses actionnaires !   Que dirait-on au demeurant  d’une entreprise importante, principal employeur d’une    commune de taille moyenne, dont le PDG serait élu par les habitants tous les cinq ans et qui ne risquerait pas la faillite. Comment croit-on que cette entreprise serait gérée ? 

Encore moins que les maires, les préfets ne sauraient être tenus pour de vrais chefs d’entreprises. Le but de l’  entreprise étant le profit, certaines peuvent adopter un modèle décentralisé, répartir l’essentiel  des pouvoirs entre des « centres de profit » autonomes. La direction générale se contentera de faire du « pilotage » (autre mot à la mode), c'est-à-dire de suivre  les résultats et non la manière dont ils sont obtenus. La mission du préfet, elle,  n’est pas de faire du profit, ni de développer la préfecture  – bien au contraire- . Elle est  d’appliquer les politiques de l’Etat, lesquelles se traduisent  presque toujours par des textes normatifs. La confection de ces lois et de ces   décrets qui conditionnent  son activité lui échappe. Ils sont en outre éclatés en une multitude de sujets divers et variés qui, mis ensemble, constitueraient un inventaire à la  Prévert. On exagère  à peine en disant que les  deux échelons  importants de  l’administration de  l’Etat sont le ministre qui fixe  les règles (de concert avec le Parlement) et le chef de bureau qui les applique. Entre les deux il n’y a que des régulateurs qui n’ont aucune des facilités qui sont celles des chefs d’entreprises puisqu’ils  n’ont que très peu de prise sur la nature des règles qu’ils appliquent : qui n’a vu des préfets pester contre l’absurdité de telle ou telle politique qu’on lui demande de mettre en œuvre ? La conséquence de cette situation est que l’administration de l’Etat, vue de la base,  est modulaire ; en simplifiant, on dira un texte-un bureau pour appliquer le texte. Le bureau peut avoir plus ou moins de moyens, mais il n’y a pas de réforme qui tienne si on ne s’attaque pas aux textes – et cela n’appartient pas aux échelons  locaux.  Les bureaux étant regroupés en divisions ou directions, on s’est amusé dans la chaleur de la réforme de l’Etat,  à donner à celles-ci des noms dynamiques plus ou moins tirés du privé, pour montrer que l’Etat « bougeait » :   « direction du développement »   ou « direction des relations avec le public » (on n’ose pas dire commerciale), mais ces artifices   restent  à la surface des choses.

S’agissant toujours des préfets, la décentralisation a mis à la mode l’idée que l’Etat n’est qu’un partenaire parmi d’autres, qu’il ne doit plus imposer ses vues mais se contenter de défendre les intérêts de l’Etat au sein d’un dialogue partenarial. Autrefois, tout préfet savait qu’en dehors des questions   patrimoniales ou fiscales, les intérêts de l’Etat n’étaient autres que ceux de la société globale ; aujourd’hui bien peu ont la largeur d’esprit  pour distinguer cet intérêt    de l’application obtuse des lois et des décrets, ce qui ne facilite pas l’avancement  des affaires (3).

 

Les établissements publics : universités et hôpitaux

 

Mais le champ d’application privilégié  du principe d’autonomie, ce sont les établissements publics. On ne s’étendra pas sur les établissements à caractère industriel et commercial qui ressemblent,  eux, totalement à une entreprise privée et qui donc ont en effet besoin d’une grande autonomie de gestion.

La situation des établissements publics administratifs est en revanche plus complexe.

Au nom de l’autonomie, on tend à  exalter le modèle des   agences de services publics telles qu’on les trouve au Royaume-Uni ou dans le pays scandinaves,  dirigées par un gestionnaire ayant les coudées franches, libéré d’un contrôle hiérarchique de ses activités et ne répondant que de ses résultats  devant l’autorité politique, comme un manager devant un conseil d’administration. Or les expériences anglo-saxonnes ou nordiques auxquelles on se réfère sont loin d’être concluantes. Les agences britanniques, baptisées  quangos (« quasi non gouvernemental organisations ») sont aujourd’hui critiquées : les élus n’ayant pas les mêmes motivations que les   actionnaires, leur contrôle politique est généralement superficiel ;  poussés à maximiser leurs moyens pour étendre leur surface  et obtenir les meilleurs  résultats, les directeurs de ces organismes ne jouent guère le jeu du « moins d’Etat ».     On évoquera  plus loin ce qu’ont de fallacieux les indices chiffrés de résultats sur lesquels on voudrait les évaluer.  

S’agissant de l’autonomie,  la récente  réforme des universités, qui provoque les remous que l’on sait,  est emblématique. C’est ouvertement que le modèle entrepreneurial leur a été appliqué. On savait que notre système universitaire était en crise, qu’il avait besoin de multiples améliorations. Face à cette crise, depuis plusieurs années,  les milieux politiques croyaient avoir trouvé la panacée : l’autonomie (le même réflexe  prévalut après la crise de 1968). Largement inspirée par la conférence des présidents d’université, cette réforme s’est traduite principalement par un élargissement du pouvoir de ces derniers. Les présidents d’université seraient désormais, dit-on,  de vrais chefs d’entreprise.

Si le dit président était libre de recruter (et licencier)  ses professeurs, de sélectionner ses étudiants, de fixer les droits d’inscription et devait équilibrer son budget avec ses ressources propres, le système aurait sa cohérence. Mais on sait que sur tous ces sujets, on se trouve loin du compte – et d’ailleurs personne n’envisage sérieusement d’imposer un tel régime à l’université française.  Ne méprisons certes pas les novelles facilités, pour recruter ou pour  passer des contrats de partenariat  avec les entreprises, qu’offre la nouvelle loi. Ne confondons cependant pas les libertés universitaires, qui sont d’abord celles des enseignants ou des chercheurs de s’exprimer  et d’organiser leur travail  avec la liberté du président d’université.   En outre, le mode d’élection du président n’a été modifié qu’à la marge (4) : ce sont toujours les étudiants et les syndicats des agents administratifs  qui arbitrent entre les factions professorales.  Craignons que sa  réélection ne dépende   des faveurs qu’il prodiguera à ces catégories.

On dit que le président  et les professeurs seront   désormais  jugés aux résultats. Lesquels ? Si le taux de réussite d’une cohorte d’étudiants qu’il n’a pu sélectionner à l’entrée est le principal critère de réussite, ne faut-il pas craindre une délivrance quasi-automatique des diplômes ? Si c’est le nombre de publications des enseignants-chercheurs de l’Université, le risque n’est-il pas la prolifération d’une littérature bavarde et inutile n’ayant d’autre objet que d’allonger les bibliographies ?  Le classement de Shanghai  (5) dont l’obsession a en partie inspiré la réforme, n’est pris au sérieux qu’en France : que les institutions françaises les plus prestigieuses y soient si mal classées montre tout au plus l’insuffisance des critères sur lesquels il repose. Si le financement de l’Université dépend des pouvoir locaux,  politiques ou économiques, ne faut-il pas redouter  des recrutements de complaisance, la préférence pour telle personnalité    recommandée  par  le président du conseil  régional sur telle sommité nationale et internationale  ? Bref, si on ne peut pas pousser jusqu’au bout la logique d’entreprise, est-il bien utile de faire  le quart ou la moitié du chemin au risque de perdre tout cohérence ?  

La réforme hospitalière a la même inspiration   : le pouvoir des directeurs d’hôpitaux, gestionnaires généralistes,   supposés devenir selon la terminologie dans le vent,  de vrais « managers »,  doit être renforcé  au détriment des autorités proprement médicales : professeurs ou chefs de services. Certes, le contrôle des dépenses hospitalières est nécessaire si l’on veut éviter le naufrage de la Sécurité sociale. Mais les intérêts du directeur d’hôpital à qui on demandera de « faire du chiffre » coïncideront-ils vraiment avec ceux des malades, ni même, quelle que soit l’ambition affichée, avec ceux des caisses d’assurance maladie ? La subordination plus grande du corps médical  à l’administration ne risque-t-elle-pas d’altérer  son zèle ? Peut-on réduire la fonction hospitalière à une machinerie comptable ?  De toutes les façons, l’existence d’un quasi-monopsone (6)  résultant du remboursement des patients appelle d’autres formes de régulation que celles du marché.

 

Au temps des « fusions-acquisitions »

 

Un autre effet  du  modèle entrepreneurial est la mode  de ce qu’on pourrait appeler les « fusions-acquisitions »  au sein de l’administration, cette idée ancrée depuis longtemps que le regroupement de services est  le must  de la réforme  de l’Etat, en même temps que le moyen privilégié de faire des économies.    

Dans le secteur privé, par le biais de fusions  amiables ou d’OPA, deux sociétés fusionnent. Elles peuvent alors se livrer  au « bench-marking », la recherche des meilleures pratiques de l’une et l’autre société, ou chercher des économies d’échelle en mettant en commun certains services. Généralement – pas toujours cependant -, ce genre d’opération est profitable.

C’est ce modèle que, de manière implicite, transposent au secteur public  les autorités appelées successivement depuis quinze ans à  conduire  la  « réforme de l’Etat ». Le regroupement de  services supposés avoir une vocation voisine, en est un des axes majeurs.

Au niveau de l’Etat central d’abord : la fusion de la direction de la comptabilité publique et de celle des impôts fut pendant des années  un des grands objectifs du ministère des finances. On en attendait un meilleur accueil du public (qui n’aura qu’un seul interlocuteur au lieu de deux) et   des économies globales de personnel. En fait,  ce projet, qui heurtait de front la culture des deux directions  et qui avait  échoué une première fois, commence  tout juste d’être mis en œuvre. On cherche en vain pour le moment les économies qu’il a générées après tant d’années d’efforts. La principale qui soit attendue est le regroupement  des directions des ressources humaines à l’échelon départemental : fallait-il un tel  branle-bas pour la réaliser ?

La fusion  des directions départementales de l’équipement et de celle  de l’agriculture aux niveaux régional et départemental  est un serpent de mer  mis à l’essai dans quelques départements, sans qu’après plusieurs années de palabre on en ait tiré encore quelques économies.

La  stratégie du regroupement des corps et directions  se heurte  à plusieurs difficultés :

- dans les organisations publiques, au contraire des organisations privées, la dimension  n’entraîne pas le plus souvent des  économies d’échelle ; c’est plutôt le contraire, ne serait-ce qu’en raison des nouveaux avantages que l’on consent au personnel pour lui faire accepter la réforme ;

- le caractère modulaire des activités de l’administration, décrit plus haut,  rend vains les bénéfices à attendre de ces regroupements aussi longtemps  qu’un  peignage généralisé des tâches dévolues à chaque segment   n’aura pas été réalisé, ce qui ne saurait se faire qu’au niveau du gouvernement ou du parlement ; et quand cette révision générale aura été faite, la question des organigrammes se trouvera relativisée ; les principaux  bénéfices attendus sont généralement dans les  fonctions communes ( services payeurs, gestion des ressources humaines, formation, communication ) : la mise en « pool »  de ces fonctions peut se faire à moindre frais ;

-  la persistance de l’esprit de corps rend démesurés les efforts à faire pour opérer les fusions pour des résultats généralement incertains ;

- dans certains  cas, caricaturaux il est vrai, la fusion n’est que de façade : un directeur général se superpose aux deux directeurs existant antérieurement ; le futur directeur départemental de l’agriculture et de l’équipement, s’il vient de l’agriculture aura un adjoint des ponts et inversement ;  la coordination des hôpitaux d’une même région a conduit il y a quelques années à la mise en place d’Agences régionales hospitalières, sur le modèle de l’Assistance publique, qui ont d’abord  représenté un échelon hiérarchique de plus .

La mode des fusions de services  recèle d’autres dangers. Un des projets les plus désastreux à cet égard   est celui, en cours, de la police et de la  gendarmerie. Leur dualité correspond, non seulement   un partage du travail  historique : aux uns  les villes, aux autres  les campagnes, mais aussi à une vieille tradition républicaine : le  souci du pouvoir, qu’il s’agisse du gouvernement, du préfet, ou du procureur  de la république,   d’être à même de  jouer sur plusieurs interlocuteurs au cas  où l’un des deux  viendrait à refuser en bloc  l’application de telle ou telle décision.

Personne n’a jamais vu que cette dualité ait entraîné à un moment quelconque, en un lieu quelconque, une sérieuse difficulté de coordination. Assurée de manière informelle par le préfet ou le procureur,  celle-ci se   faisait sans problèmes.

Mais les statuts des deux corps étant différents, les uns ayant  des avantages que les autres n’ont pas, et inversement, leur rapprochement, dans le contexte d’un Etat faible, entraînera immanquablement  l’alignement de tous ces avantages vers le haut, d’une  manière qui a déjà coûté beaucoup à l’Etat et qui promet de lui coûter encore davantage. Non seulement aucune économie n’a été faite, mais le rapprochement des deux corps s’est déjà accompagnée dès 2003 d’une augmentation substantielle de leurs effectifs ; en 2005, la gendarmerie a obtenu le doublement du nombre de ses officiers par souci d’alignement sur certains avantages obtenus par la police. Là aussi, l’application du modèle entrepreneurial à la chose publique s’avère vain, voire contre-productif.

 

La « LOLF » et ses effets

 

Même si depuis sa mise en application en 2006,  beaucoup en reviennent,  loi organique relative aux  lois des finances (dite « LOLF » dans le jargon des initiés)  a été  depuis son vote le  1er août 2001, l’alpha et  l’oméga de la réforme de l’Etat. Conçue notamment  par un député expert comptable Jean Arthuis, elle  était,  elle aussi,  fondée sur l’idée que pour rendre l’Etat plus efficace, il fallait  rapprocher sa comptabilité de celle d’une entreprise privée et  trouver les moyens de mesurer son efficacité par  les chiffres. Cette ligne de conduite a débouché sur    une série d’innovations qui toutes ont compliqué la gestion et dont bien peu l’auront améliorée.  

L’introduction d’une comptabilité analytique, répartissant les crédits votés  non plus seulement par ministères et services mais par  missions  et programmes, est certainement l’aspect le plus positif  de cette  loi. Il  fait mieux apparaître les doublons et  devrait entraîner progressivement une refonte des services destinée à coller à cette nouvelle présentation des crédits selon la  mission, refonte parfois utile, parfois dangereuse comme on l’a vu dans le cas de la police et de la gendarmerie. Cette présentation  va-t- elle pour autant améliorer le contrôle parlementaire ? En principe oui. Dans la pratique, on n’en voit pas beaucoup l’effet : sur quelle bases, les  députés pourront-ils dire qu’il faut consacrer plus ou moins à telle ou telle mission, plus à la sécurité intérieure et moins à la sécurité extérieure par exemple ?  

On sait que le parlement ne se déterminait dans l’ancien système que sur la partie nouvelle du budget, contraint qu’il était d’accepter les « services votés » représentant plus de 95 % du budget. Le vote de la LOLF a été accompagné de la résolution de voter désormais le budget « au premier euro » : mais les services votés ne représentaient nullement une sorte de limite technocratique au pouvoir du parlement, seulement la sédimentation des décisions prises par le même parlement au cours des années antérieures. C’est pourquoi cette ambition de la  nouvelle loi a peu de chances de se concrétiser.

La possibilité désormais ouverte aux grands   chefs de services  de transformer une partie de leurs  crédits de personnel en d’autres moyens de fonctionnement  n’est pas mauvaise en soi. D’application limitée du fait de la rigidité  des statuts des personnels, elle ne mettra pas fin, au contraire, à la stratégie des ministres et des  responsables de programme tendant à  maximiser leurs crédits, fâcheusement tenus pour un signe extérieur d’influence et qui sont au demeurant le moyen le plus facile d’obtenir les  meilleurs résultats.   

L’établissement d’une comptabilité en partie double sur le modèle de la comptabilité privée alors que jusque là l’Etat ne tenait qu’une comptabilité   simple, s’est traduite par une complication supplémentaire dont on n’a pas encore fait le bilan.  

Aussi  douteuse est l’idée que les comptes  de l’Etat doivent être certifiés comme ceux d’une entreprise privée. C’ est la Cour des Comptes que l’on a chargée de cette tâche ingrate de la certification .La traditionnelle séparation des ordonnateurs et des comptables permettait de se passer de cette certification : la totale indépendance des comptables garantissait et  garantit encore, sinon l’opportunité, du moins la régularité des dépenses  et   des comptes administratifs. Le mimétisme a ainsi conduit à une fâcheuse redondance.

Sagement, la Cour des comptes, plutôt que de vérifier  les dépenses ligne à ligne comme on le fait dans un processus classique de certification, se concentre sur l’évolution du bilan d’ensemble et la vérification   des déficits réels.   Mais l’introduction d’un compte de bilan a aussi  eu des  effets pervers. Faisant   apparaître, en même temps que l’aggravation de l’endettement,  la considérable réévaluation des actifs publics du fait du boom immobilier et boursier de ces dernières années, elle a conduit certains à relativiser fâcheusement la question des déficits  courants.   

Il est pour le moins étonnant que huit ans après le vote d’une loi qu’on croyait être la panacée et qui a suscité un immense branle-bas de haut en bas de l’Etat, le gouvernement ait moins que jamais une   vraie maîtrise de la dépense publique. 

 

La « culture du résultat »

 

Mais la partie sans doute la plus contestable de la LOLF  est l’introduction systématique d’indicateurs chiffrés de l’activité des services à tous les niveaux.

Outre une réforme profonde de la comptabilité publique,  cette loi  institue en effet  un « pilotage par objectifs » des services fondé sur des résultats chiffrés ayant l’ambition de « mesurer la performance ». Ces résultats peuvent être  le taux de dépistage positif d’alcoolémie  par  la gendarmerie,   le nombre  de  reconduites à la frontière d’étrangers en situation irrégulière  ou le taux global d’élucidation des crimes et délits pour les policiers,  le taux de troupeaux de poules pondeuses d’œufs pour lesquels un germe de salmonella a été identifié pour les services du ministère de l’agriculture, le taux de réussite au baccalauréat pour les lycées, le nombre de retombées de presse pour la maison de France à l’étranger, le nombre de dossiers d’installations classées  traités pour les services    de l’environnement etc.  

Présentée ainsi, la « culture du résultat » paraît un excellent principe. La vérité est qu’elle ne porte remède à aucun   problème et au contraire en crée beaucoup.

Cette réforme  qui fait illusion aux yeux de l’opinion  repose en effet  sur plusieurs  apories.

D’abord la plupart de ces indices de résultats peuvent être manipulés et, n’en doutons pas, le sont. Les gendarmes savent depuis belle lurette comment se placer au bord des routes pour faire le plus de procès-verbaux  possible tout en laissant à découvert les endroits  plus dangereux mais où il est difficile de « coincer » les automobilistes. On peut   reconduire dix fois par an à la frontière les irréguliers les plus faciles à intercepter, par exemple les Roms de Roumanie ; ils reviennent  dans le mois  et, à nouveau expulsés, compteront plusieurs fois dans la statistique alors que des flux plus importants et plus déstabilisateurs resteront hors de contrôle. Un conducteur en excès de vitesse reconnu par un  radar viendra améliorer les statistiques des faits de  délinquance « élucidés » alors qu’une longue et minutieuse enquête sur un vol de voiture sera tenue pour rien si , comme cela arrive souvent, elle n’aboutit pas. On dissuadera les plaintes des particuliers ou on ne  les enregistrera pas si elles risquent de peser sur les statistiques. Le baccalauréat (et encore davantage les diplômes universitaires)  peut être attribué avec plus de laxisme, les dossiers d’installations classées  seront bâclés etc.

On ne saurait comparer l’activité de l’Etat dont les finalités sont multiples et dont l’efficacité ne peut  se juger que par des critères complexes  rarement  quantifiables et celle d’une entreprise dont  un indicateur unique, le profit, dit si elle marche bien ou mal.

Au demeurant, il est erroné d’assimiler l’Etat à une série de programmes ou à des « actions » : il est d’abord le garant de la stabilité, de l’ordre et de la justice : à quel « programme » se rattachait saint Louis rendant la justice sous un chêne, prototype il est vrai bien lointain,  de la puissance  régalienne ...et de la justice de proximité ?  

Réduite à quelques  indicateurs, l’activité d’un  organisme sera infléchie en fonction de ceux-ci :    par exemple une brigade de gendarmerie laissera tomber les multiples petits services que la population attend légitimement d’elle   parce qu’ils ne sont pas pris en compte dans les statistiques. Les directeurs  intelligents,  qui voudront  conduire  leur service en fonction d’une conception globale de leur mission,  en ne se polarisant pas sur les seuls indicateurs chiffrés,  seront mal notés. « On ne nous demande plus de faire un travail intelligent, il n’y a plus que le chiffre qui compte », entend-t-on de plus en plus.  La culture du résultat est, en matière publique, nécessairement réductrice. Inutile de dire combien était absurde et dégradante l’idée d’évaluer à partir d’indicateurs chiffrés  des ministres dont l’action s’inscrit nécessairement sur le long terme. Les ministres de l’éducation nationale qui se sont succédé entre 1965 et 1968 ont vu les effectifs universitaires croître à grande vitesse : sans doute eussent-ils été très bien notés !

Le corollaire de la mise en place d’indicateurs est le développement des primes de résultat ou de rendement. Partant de l’idée discutable que les fonctionnaires ne travaillaient pas assez, on a  étendu le principe de la rémunération au mérite.

Une partie de ces primes est  indexée sur les résultats, mais généralement à l’échelle du service dans son ensemble et non pas des individus, ce qui  accroît un peu partout  les tensions, chacun étant tributaire du travail des autres.  

Surtout, le pouvoir discrétionnaire de  la  hiérarchie, jusque là limité par les règles d’ancienneté ou le contrôle des commissions paritaires, est élargi. Les   fonctionnaires ont ainsi, plus qu’autrefois, le sentiment d’être livrés à l’arbitraire de leurs  chefs, petits ou moyens.  Bien peu de gens apprennent encore dans leur famille ou à l’école cette règle    éthique élémentaire que l’exercice d’un  pouvoir, quel qu’il soit, est subordonné à un souci de justice, cette ascèse dont on sait combien elle est difficile, selon laquelle il faut, dans l’exercice des responsabilités, faire abstraction de ses sentiments personnels.  La multiplication des affaires de harcèlement moral ou autres (et les arrêts de maladie à répétition qui vont avec)  sont un « indicateur » parmi d’autres de la dégradation de l’atmosphère de travail dans la plupart  des services publics. 

L’introduction de cette forme  d’intéressement  aux supposés  résultats  témoigne surtout d’une ignorance profonde de la culture du fonctionnaire français : à côté de 20 % de tire-au-flanc, de toute les façons irrécupérables, culture du résultat ou pas,   80 % étaient jusqu’à une date récente, des gens consciencieux et motivés qui n’avaient pas besoin d’incitations financières pour   faire correctement  leur travail.  Qui n’a pas vu le zèle d’une jeune attachée sortie des IRA ou   de certains vieux commis de préfecture, l’esprit serviable de certains secrétaires de mairie, ne sait pas ce qu’est le service public à la française. Quel contribuable s’est d’ailleurs jamais plaint du manque de zèle des agents des impôts affectés au  contrôle ? Quel chef d’entreprise déplore que les inspecteurs du travail ne fassent pas assez de   « chiffre » quand ils dressent des contraventions  ou que les services du ministère de l’agriculture ne produisent pas assez de règlements en matière d’hygiène ? Ce zèle généralement spontané de nos agents publics  est aux antipodes de la mentalité anglo-saxonne où l’intérêt est culturellement  le   moteur principal des individus. Plus que de qualités nationales propres,  il résulte sans doute  du   mode de sélection des fonctionnaires par des concours qui attiraient généralement les meilleurs élèves, les plus sages en tous cas, les plus consciencieux, une tendance que la féminisation a encore accentuée.

 

La destruction des corps

 

La culture du résultat a pour corollaire  la destruction des corps sur lesquels reposait en partie la qualité de la fonction publique française.

Dans un univers où les incitations financières et les menaces de licenciement étaient faibles, la fierté d’appartenir à un corps, même modeste,  et la volonté d’y exceller étaient dans une majorité de cas un aiguillon suffisant  pour que les fonctionnaires accomplissent leur travail avec zèle. Un gendarme était fier d’être  un bon gendarme, un marin un bon marin ; un inspecteur des impôts mettait son honneur à combattre la fraude fiscale. Aux niveaux le plus élevé,  les grands commis de l’Etat avaient fait de l’intérêt général leur religion, les corps techniques y ajoutant le souci du bel ouvrage. Comment  oublier les contributions éminentes  du génie rural à la modernisation de notre agriculture, à l’équipement des campagnes et à la rationalisation de la gestion forestière, celle des ponts et chaussées à l’  édification d’un magnifique réseau routier,  celui des mines à la synergie entre la recherche académique et la recherche industrielle ou encore celle des grands patrons de médecine  à la qualité de notre système de soins ? 

Un sénateur du  Texas a eu beau rappeler récemment que c’était là une des forces de la France,  l’opinion dominante en France et  à l’étranger est qu’il s’agit  d’archaïsmes  et donc une des causes des supposés retards français. Le genre de préjugés que rien, absolument rien ne vient étayer, bien au contraire (7),  mais qui peuvent conditionner  les politiques publiques sur toute une génération.  L’essentiel de l’activité réformatrice consistera donc à  abaisser la superbe de ces corps (réforme universitaire ou hospitalière), à les fusionner et de ce fait à les faire disparaître : police et gendarmerie, ingénieurs des mines et des télécommunications, de l’équipement et du génie rural, professeurs et instituteurs, ces derniers étant promus de manière illusoire « professeurs des écoles». Cette hargne à l’encontre des corps s’étend aux professions  réglementées du secteur privé : n’est-il pas  question de fusionner notaires et avocats au sein d’une grande profession de juristes polyvalents ? Pour résoudre quel problème ? La suppression du classement à la sortie de l’ENA a le même sens. Il n’est jusqu’au ministère de la  défense qui ne s’efforce d’effacer au fil des ans la spécificité des trois armes : terre, air, mer. Inutile de dire que les économies  réalisées  par ces rapprochements sont nulles et souvent  négatives. 

Au goût spontané de bien faire   et à l’émulation interne aux corps, doit  se substituer selon  la doctrine officielle, le conditionnement pavlovien des résultats chiffrés assortis de sanctions pécuniaires. Qui ne voit combien  ce système est profondément aliénant pour les personnes et ouvre la porte à de multiples  dérives ?

Malgré les poncifs répandus au sujet de  l’administration française, supposée jacobine et hiérarchique, c’était une  grande liberté, assez analogue à celle des professions libérales, qui y prévalait en bien des cas, cela sans entraver son efficacité. La somnolence de certains - que le nouveau système ne corrigera pas - était sans doute  le prix à payer pour que le zèle et la capacité d’initiative des meilleurs  ne soient pas bridés ou découragés. En cassant à toute force les corps, c’est le meilleur de nos traditions administratives  que l’on anéantit.

Il faut le savoir : surtout aux échelons subalternes, les agents publics sont aujourd’hui profondément démoralisés, l’ambiance de travail s’est partout dégradée. Ce n’est pas 20 % de tire-au-flanc que l’on aura, mais 100 %.

 

 

 

Un Gosplan à la française

 

Un encadrement hiérarchique plus strict, le discrédit de l’honneur professionnel au bénéfice du seul intérêt individuel,  la multiplication d’indicateurs  autres que  le profit,  la l’accumulation de données chiffrées vraies ou arrangées : comment ne pas reconnaître dans ce tableau  l’URSS d’avant Gorbatchev ? Au motif  de se rapprocher du secteur privé, on a introduit dans l’administration française rien moins que les méthodes du Gosplan soviétique : en lieu et place de l’indicateur du profit, le  seul  qui soit significatif mais qui ne peut, de quelque manière qu’on s’y prenne, être  introduit dans l’administration, des indicateurs chiffrés de toutes sortes qui n’en ont  ni la pertinence synthétique ni l’efficacité. Comme dans l’économie soviétique, la multiplication des  statistiques alourdit le fonctionnement de services ; le souci de les manipuler pour faire illusion passe avant celui de l’efficacité réelle. Culture du résultat, culture du mensonge ! Là toutes les chaussures produites étaient, paraît-il, de la même taille parce que le plan, déjà bien assez compliqué, n’avait pas  précisé ce point ; ici, la multiplication des procès-verbaux pour excès de vitesse  remplace la traque des délinquants. Comme dans l’économie soviétique, le personnel   s’habitue peu à peu à vivre dans le mensonge, la langue de bois,  le double jeu et, pour finir, l’irréalité. En définitive, la démoralisation de l’administration que ce système entraîne coûtera beaucoup plus cher à l’Etat que ce qu’il était censé lui faire gagner.

Que la « culture du résultat » ait été en faveur  outre-Manche ou outre-Atlantique ne saurait nous abuser :   la propension de l’Amérique réelle à la bureaucratie, publique et même privée,  malgré la légende, est forte. Sa difficulté à maîtriser les déficits publics en témoigne assez. Il n’est pas sûr qu’il y ait là  un exemple à suivre.

Les zoologistes ont observé comment certains primates supérieurs aimaient à mimer le geste de l’écriture qu’ils voyaient accomplir aux hommes, sans en comprendre les ressorts internes. C’est, de manière analogue, à une véritable singerie de l’entreprise privée, que se livre depuis vingt ans l’Etat, au nom d’une supposée modernisation. La logique du secteur privé ne se partage pas : où elle  est poussée  jusqu’au bout et le système a sa cohérence ou elle n’est que singée et les problèmes sont plutôt compliqués que réglés par des réformes qui s’en réclament. C’est sans doute ce que, d’instinct, ont perçu tous les professionnels, professeurs, chercheurs,  médecins,  moyens et petits fonctionnaires qui, de gauche ou de droite, refusent les réformes en cours. Ce n’est pas le combat  d’arrière–garde du  conservatisme contre le mouvement, c’est celui du  bon sens contre la bêtise de schémas simplistes. 

 

Cette dérive de la politique réformatrice résulte d’une erreur d’analyse fondamentale. Il y avait bien, il y a toujours un problème de la fonction publique française : non point sa qualité ou  l’efficacité de ses agents pris individuellement, plutôt meilleurs qu’ailleurs, mais  d’abord son poids global et la complexité des procédures qu’elle gère.   Or  ce ne sont pas les fonctionnaires de base, ni même ceux des échelons intermédiaires,  qui déterminent les effectifs (même si leurs syndicats en réclament toujours davantage, on n’était pas obligé de les suivre comme on l’a fait par exemple au fil de ans pour la police). Ce ne sont pas eux non plus  qui déterminent l’organisation, puisque,  pour l’essentiel, les procédures qu’ils appliquent ont une origine législative ou réglementaire et sont donc décidées au plus haut niveau.  Un effort global de rationalisation et de simplification des procès est sans nul doute nécessaire mais ce n’est pas en donnant des primes de rendement aux fonctionnaires qui font les meilleurs chiffres qu’on y arrivera !  Ce serait déjà bien que chaque année qui passe n’amène pas son lot de complications, d’institutions nouvelles ou de procédures supplémentaires : on croit rêver en apprenant  que  la  loi Borloo, produit final    du « Grenelle de l’environnement », fait  plus de cent pages ! La plupart des  lois créent aujourd’hui des commissions, des hautes-autorités, des conseils supérieurs, des agences dont l’installation exige chaque fois  des locaux, un secrétariat toujours porté à s’étoffer, des voitures et des chauffeurs ; dernière conçue après une bonne cinquantaine : la Haute Autorité pour la Diffusion des Œuvres et la Protection des Droits sur Internet, dite HADOPI !

Erreur totale de conception, ignorance profonde de la spécificité de l’organisation de l’Etat et  de la culture propre à la fonction publique française, inefficacité par  rapport au principal objectif qu’une politique authentiquement libérale  devrait  d’abord s’assigner,   la diminution de la charge fiscale : tels sont les ressorts de la dérive à laquelle nous assistons depuis plusieurs années. Tous les penseurs libéraux ont dit que l’économie de marché exige un Etat sobre mais solide garantissant au moindre coût  les règles du jeu. C’est en sens inverse  que l’on va : un Etat  mou et démotivé, toujours obèse et de moins en moins efficace.  Voilà à quoi mène le pseudo-libéralisme brouillon de nos  élites politico-administratives.

 

                                                           Roland HUREAUX

 

 

NOTES :

 

1.        Et encore, les recettes de privatisation étant prises en  compte dans le calcul, le déficit réel est en réalité supérieur.

 

2.        Quand l’Etat encouragea en 1998  dans les services de l’Etat et  décentralisés le recrutement des emplois-jeunes, la plupart  furent  ensuite   titularisés sans concours par les communes, ce que l’Etat s’est bien gardé de faire. 

 

3.        La récente interdiction par le préfet de l’Oise d’un concert de bienfaisance des Petits chanteurs à la croix de bois au motif que le travail des enfants était interdit témoigne  de cette propension nouvelle des services de l’Etat à appliquer les textes de manière obtuse.

 

4.        Un des effets paradoxaux de la loi Pécresse aura été de faire basculer à gauche quelques uns des rares bastions conservateurs  qui demeuraient encore dans l’Université, tel Paris IV.

 

5.        La récente affaire des tentatives de corruption de professeurs français par des étudiants chinois en vue d’obtenir leur diplôme  aura levé le voile sur des pratiques sans doute habituelles dans ce pays tenu pour une  référence.

 

6.        Inverse du monopole, le monopsone est un marché où les opérateurs sont multiples et le client unique, ce qui est peu ou prou le cas de la Sécurité sociale sur le marché de la santé.

 

7.        Qu’il ait fallu vingt ans pour relier par autoroute Londres à Douvres et seulement cinq ans pour relier Paris à Calais témoigne de l’efficacité du corps des Ponts et Chaussés, une institution  dont les Britanniques n’ont aucun équivalent.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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