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Roland HUREAUX

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28 avril 2008 1 28 /04 /avril /2008 21:03

      

Il fut un temps où la France était connue pour la qualité de ses fonctionnaires, un peu trop nombreux certes,  mais généralement tenus  pour compétents, désintéressés, consciencieux. Cette époque est-elle révolue ?

Une  révolution, à la fois peu  médiatisée et porteuse de graves périls,  est en train de se produire: la profonde démoralisation  de la fonction publique française. Elle touche  la plupart de ces piliers de l’Etat que sont les fonctionnaires des finances, des préfectures,  des hôpitaux, les policiers et les gendarmes, sans parler des  enseignants ou des juges etc. 

On l’imputera au libéralisme ambiant qui cultive la méfiance systématique vis-à-vis de la sphère publique. Mais ne dire que cela, c’est  rester dans la généralité, mettre sur le problème une étiquette facile. Les orientations du gouvernement Sarkozy ne sont pas seules en cause non plus car la dérive  avait commencé  avant lui. Ni la réduction des effectifs, proclamée fort  mais très peu effective, ni la stagnation du pouvoir d’achat qui ne frappe pas davantage les fonctionnaires que les autres salariés,   ne suffisent non plus par eux-mêmes à expliquer ce qui est en tain de se passer.

La vérité est que ce  sont  les réformes internes du fonctionnement  des services qui se trouvent  d’abord en cause.

Un des volets  importants est l’introduction de la supposée « culture du résultat » généralisée par la « LOLF ». De quoi s’agit-il ? Ce terme barbare  désigne la  « loi organique sur les lois des finances »  votée sous le gouvernement Jospin  et  qui est depuis bientôt huit ans   la bible de la réforme de l’Etat  ( un député socialiste, Didier Migaud, a même fondé  un « club des amis de la LOLF »). Outre une réforme profonde de la comptabilité publique – dans le sens de la complication,  bien sûr -  elle institue  un « pilotage par objectifs » des services fondé sur des résultats chiffrés ayant l’ambition de « mesurer la performance ». Ces résultats peuvent être  le taux de dépistage positif d’alcoolémie  ou le nombre annuel de déplacement des escadrons mobiles pour la gendarmerie,   le nombre  de  reconduites à la frontière d’étrangers en situation irrégulière  ou le taux global d’élucidation des crimes et délits pour les policiers,  le taux de troupeaux de poules pondeuses d’œufs pour lesquels un germe de salmonella a été identifié pour certains services du ministère de l’agriculture, le nombre de retombées de presse pour la maison de France à l’étranger, le nombre de dossiers traités pour les services    de l’environnement etc.  

Présentée ainsi, la « culture du résultat » paraît un excellent principe. La vérité est qu’elle ne porte remède à aucun vrai problème et au contraire en crée beaucoup.

Cette réforme  qui fait illusion aux yeux de l’opinion  repose en effet  sur plusieurs  erreurs.

D’abord la plupart de ces indices de résultats peuvent être manipulés et, n’en doutons pas, le sont déjà. Les gendarmes savent depuis belle lurette comment se placer au bord des routes pour faire le plus de PV possible tout en laissant à découvert des endroits plus dangereux mais où il est difficile de « coincer » les automobilistes. On peut   reconduire dix fois par an à la frontière les irréguliers les plus faciles à intercepter, par exemple les Roms de Roumanie ; ils reviennent  aussitôt et, à nouveau expulsés, compteront plusieurs fois dans la statistique alors que des flux plus importants et plus déstabilisateurs resteront hors de contrôle. Un conducteur en excès de vitesse reconnu par un  radar viendra améliorer les statistiques des faits de  délinquance « élucidés ». On dissuadera les plaintes des particuliers ou on ne  les enregistrera pas si elles risquent de peser sur les statistiques. Les dossiers d’installations classées  seront bâclés etc.

On ne saurait comparer l’activité de l’Etat dont les finalités sont multiples et dont l’efficacité ne peut  se juger que par des critères complexes  pas toujours quantifiables et celle d’une entreprise dont  un indicateur unique, le profit , dit si elle marche bien ou mal.

Au demeurant, il est erroné d’assimiler l’Etat à une série de programmes ou à des « actions » : il est d’abord le garant de la stabilité, de l’ordre et de la justice : à quel « programme » se rattachait saint Louis rendant la justice sous un chêne, prototype il est vrai bien lointain,  de la puissance  régalienne ...et de la justice de proximité ?   

Réduite à quelques  indicateurs, l’activité d’un  organisme sera infléchie en fonction de ceux-ci :    par exemple un commissariat de police laissera tomber les multiples petits services qui assurent ses bonnes relations avec la population parce qu’ils ne sont pas pris en compte dans les statistiques. Les directeurs  intelligents qui voudront  piloter leur service en fonction d’une conception globale de leur mission, et en ne se polarisant pas sur les seuls indicateurs,  seront mal considérés par leur hiérarchie. « On ne nous demande plus de faire un travail intelligent, il n’y a plus que le chiffre qui compte », entend-on de plus en plus.  La culture du résultat est, en matière publique, nécessairement réductrice. Inutile de dire combien était absurde et dégradante l’idée de juger à partir d’indicateurs chiffrés  des ministres dont l’action s’inscrit nécessairement sur le long terme. Les ministres de l’éducation nationale qui se sont succédés entre 1965 et 1968 ont vu les effectifs universitaires croître à grande vitesse : sans doute eussent-ils été très bien notés !

Le corollaire de la mise en place d’indicateurs est le développement des primes de résultat ou de rendement. Partant de l’idée discutable que les fonctionnaires ne travaillaient pas assez, on a  étendu le principe de la rémunération au mérite.

Une partie de ces primes est  indexée sur les résultats, mais généralement à l’échelle du service dans son ensemble et non pas des individus, ce qui  accroît un peu partout  les tensions.

Surtout le pouvoir discrétionnaire de  la  hiérarchie, jusque là limité par les règles d’ancienneté ou le contrôle des commissions paritaires, est élargi. Les   fonctionnaires ont le sentiment d’être livrés pieds et poings liés à l’arbitraire de leurs  chefs, petits ou moyens, cela  à une époque où bien peu de gens apprennent encore dans leur famille ou à l’école ce  principe éthique élémentaire que l’exercice d’un  pouvoir quel qu’il soit est subordonné à un souci de justice, cette ascèse dont on sait combien elle est difficile, selon laquelle il faut savoir faire abstraction de ses sentiments personnels.  La multiplication des affaires de harcèlement moral ou autres ( et les arrêts de maladie à répétition qui vont avec),  sont un « indicateur » parmi d’autres de la dégradation de l’atmosphère de travail dans la plupart  des services publics.  

L’introduction de cette forme  d’intéressement  aux supposés  résultats  témoigne surtout d’une ignorance profonde de la culture du fonctionnaire français : à côté de 20 % de tire-au-flanc, de toute les façons irrécupérables, culture du résultat ou pas,   80 % étaient jusqu’à une date récente, des gens consciencieux et motivés qui n’avaient pas besoin d’incitations financières pour bien faire leur travail.  Qui n’a pas vu le zèle d’une jeune attachée sortie des IRA ou   de certains vieux commis de préfecture, l’esprit serviable de certains secrétaires de mairie, ne sait pas ce qu’est le servie public à la française. Quel contribuable s’est d’ailleurs jamais plaint du manque de zèle des agents des impôts affectés au contrôle ? Quel chef d’entreprise déplore que les inspecteurs du travail ne fassent pas assez de   « chiffre » quand ils dressent des contraventions ? Ce zèle généralement spontané de nos agents publics  est aux antipodes de la mentalité anglo-saxonne où l’intérêt est culturellement  le   moteur principal des individus. Plus que de qualités nationales propres,  il résulte  du   mode de sélection des fonctionnaires par des concours qui attiraient généralement les meilleurs élèves, les plus sages en tous cas, les plus consciencieux, une tendance que la féminisation a encore accentuée.

Il faut le savoir : tous ces gens là sont aujourd’hui profondément découragés. Les réformes en cours sont en train de détruire le meilleur de nos traditions administratives.  

Le découragement  se trouve aggravé par une réformite tout azimut,  fondée sur l’idée  qu’une  structure dynamique  se doit de  bouger pour bouger, sans considération de la nécessité réelle des réformes. Après la « rationalisation des choix budgétaires », la déconcentration, l’évaluation,  le dernier gadget à la mode est la « révision générale des politiques publiques » :    des cabinets d’audit privés, très peu au fait de la culture et des spécificités du secteur public mais  payés très chers, déstabilisent les uns après les autres les services en remettant systématiquement en cause leur utilité (alors qu’un décorticage empirique des procédures eut suffi à faire des économies). L’idée sommaire que l’on réforme l’administration par  des fusions et des regroupements comme  le monde économique se restructure par des « fusions-acquisitions » est un autre élément de déstabilisation. Deux grandes directions des finances ont fusionné après des années d’efforts,  pour des bénéfices encore incertains.

Les récriminations de la base, assommée de réunions stériles où elle a l’impression qu’on lui fait perdre du temps sans vraiment l’écouter, sont mises par une haute administration autiste sur le compte du seul conservatisme, le péché mortel de l’époque.

Et ce n’est pas la loi en préparation,  destinée à favoriser la mobilité  des fonctionnaires,   rendue nécessaire par les nombreuses restructurations que l’on prévoit,   qui va  apaiser les esprits, déjà au bord de la rupture. Beaucoup y voient non sans raison une remise en cause grave des garanties du statut de la fonction publique et donc un signe supplémentaire de méfiance.

A ce jeu, il est douteux que le seul bénéfice qu’un vrai libéral pourrait attendre  de telles réformes, l’allègement des effectifs,  soit au rendez-vous. Toutes les  procédures de réforme consomment du temps. Moins les services ont le moral, plus ils demandent  à être renforcés. Au début, on leur dit non : il est au contraire question de ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux partant en retraite ( un objectif affiché depuis quinze ans et jamais atteint). Mais  quand la crise éclate, la seule réponse de l’Etat paniqué est  l’accroissement des effectifs et des budgets. Quand les gendarmes se révoltèrent en 2001, exaspérés par beaucoup de choses mais d’abord par l’excès de réformes brouillonnes, c’est ce qui arriva. 

Cette dérive résulte d’une erreur d’analyse fondamentale. Il y avait bien, il y a toujours un problème de la fonction publique française : non point sa qualité ou  l’efficacité de ses agents pris individuellement, plutôt meilleurs qu’ailleurs :  d’abord son poids global et la complexité des procédures qu’elle gère.   Mais ce ne sont pas les fonctionnaires de base, ni même ceux des échelons intermédiaires qui déterminent les effectifs (même si leurs syndicats en réclament toujours davantage, on n’était pas obligé de les suivre comme on l’a fait par exemple au fil de ans pour la police). Ce ne sont pas eux non plus  qui déterminent l’organisation, puisque pour l’essentiel, les procédures qu’ils appliquent ont une origine législative ou réglementaire et sont donc décidées au plus haut niveau.  Un effort global de rationalisation et de simplification des procès est sans nul doute nécessaire mais ce n’est pas en donnant des primes de rendement aux fonctionnaires qui font les meilleurs chiffres qu’on y arrivera !  Ce serait déjà bien que chaque année qui passe n’amène pas son lot de complications, d’institutions nouvelles ou de procédures supplémentaires : on croit rêver en apprenant  que  le projet de loi Borloo , produit final    du « Grenelle de l’environnement », fait  plus de cent pages !

Erreur totale de conception, ignorance profonde de la spécificité de l’organisation de l’Etat, de la culture propre à la fonction publique française, inefficacité par  rapport au principal objectif qu’une politique authentiquement libérale  doit d’abord s’assigner,   la diminution de la charge fiscale : tels sont les ressorts de la dérive inquiétante à laquelle nous assistons. Tous les penseurs libéraux ont dit que l’économie de marché exige un Etat sobre mais solide garantissant au moindre coût  les règles du jeu. C’est en sens inverse  que l’on va : un Etat  mou et démotivé, toujours obèse et de moins en moins efficace.  Voilà à quoi mène le pseudo-libéralisme brouillon de nos  élites politico-admistratives.

 
Roland HUREAUX

 

Article publié dans www.marianne2.fr

 

 

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François MORIN 07/06/2008 09:25

Monsieur,Malheureusement la situation ne s'améliore pas  ! Un projet de loi sur la mobilité des fonctionnaires,
déjà voté par le Sénat, va arriver devant l'Assemblée Nationale les
11-12 juin prochains.Aucun débat sur ce sujet n'est ouvert !Pourtant
ce projet de loi peut être l'outil manquant pour réduire les services
publics. Il va toucher les trois fonctions publiques (Etat,
Collectivité Territoriales et Hospitalière). Voir aussi : Réforme de la fonction publique : mobilité ou « play mobil » ? par Didier Jean-Pierre, agrégé des facultés de droit, professeur de droit public à l'université Jean-Moulin Lyon 3, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 17, 21 Avril 2008, act. 353. (Cet artcle n'est pas sur internet, je peux vous l'envoyer). En effet, la
mobilité des fonctionnaires (voir note 1) s'inscrit dans le contexte de
deux rapports récents  (voir note 2) qui se reprennent mot pour mot
(voir note 3).Largument économique (les fonctionnaires coûtent trop chers) ne tient pas (voir note 4).La
dilution, disparition de l'organisme de contrôle de la concurrence
précède-t-elle beaucoup dautres ? Contrôle fiscal, etc ? (voir note5)Les
services publics qui seront réduits au niveau national altèreront le
principe dégalité entre les usagers. Ces services pourront-ils être
repris à leur charge par les Collectivités Territoriales ?Merci
d'indiquer votre point de vue dans ce débat… qui na pas lieu. Quelle
France souhaitons nous, certainement pas une France sans services
publics.Les agents des Impôts sont en grève depuis plusieurs
semaines sur cette question qui les concerne directement à travers la
fusion Impôts / Trésor. Les deux principaux syndicats rendent compte
journellement de toutes les actions engagées dans toute la France et la
couverture médiatique est quasiment nulle.http://www.snui.fr/agt_adh/actualite/2008/mai/journal_actions_mai_2008.htmet en particulier aujourdhui : http://www.snui.fr/agt_adh/actualite/2008/mai/point_action33mai_2juin_gene.htmlhttp://www.snadgi.cgt.fr/spip/et en particulier aujourdhui : http://www.snadgi.cgt.fr/spip/spip.php?article1325Une pétition de défenses des services publics circule : http://www.snui.fr/agt_adh/actualite/2008/mai/Tract_appel_petition_serv_pub.pdfCordialement,François MORINnote 1) la mobilité des fonctionnaires …Projet
de loi sur la mobilité des fonctionnaires, voté au Sénat présenté
devant l'Assemblée Nationale : lire en particulier les articles 7 et 8.http://ameli.senat.fr/publication_pl/2007-2008/267.htmlnote 2) … s'inscrit dans le contexte de deux rapports récents …Rapport ATTALI (Rapport pour la libération de la croissance française) :http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000041/0000.pdfvoir p187 et suivantes en particulier les décisions 246, 248 agence, 251 et suivants.Note 3) … qui se reprennent mot pour mot.Rapport SILICANI (Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique) :http://www.ensemblefonctionpublique.org/pdf/livre_blanc/libre_blanc_completpdfvoir
propositions n°6, 7 externaliser, rapprocher les 3 statuts de la
fonction publique 10, professionnaliser le recours aux contractuels 11,
favoriser le passage entre le statut et le contrat 13, créer un
véritable marché de l'emploi public 21, p83 management, p93, p98
contrat.propositions n°22, p117 : affecter chaque agent dans le cadre d'une convention établie entre lui et son employeurpropositions
n° 23, p120 : organiser la sortie de la fonction publique des agents
devenus inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffisantepropositions n° 24, p122 : remplacer la notation par un mode d'évaluation modernenote 4) Centre d'analyse stratégique, service gouvernemental (voir adresse internet)Note de Veille n° 96 (avril 2008) -Analyse : Quelles évolutions de l'emploi public dans les pays développés ?http://www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/NoteVeille96.pdfOu l'on apprend :1)        que les pays qui ont supprimé le plus de fonctionnaires en embauchent actuellement ;2)        que le recours à des entreprises privées à la place de fonctionnaires se fait à un coût supérieur.Note 5) http://www.lemonde.fr/economie/article/2008/05/10/les-contours-de-la-future-autorite-de-la-concurrence-demeurent-flous_1043345_3234.html

le caroux 16/05/2008 20:13

 
Je salue la pertinence du propos et je le prolonge sur le principe du recrutement par concours qui semble devoir être remis en cause par les projets de «  réforme »,
Ce principe est à la base de l'égalité républicaine : c'est sur lui que s'est appuyé l'ascenseur social.
Le "fils "de paysan devenait instituteur ou petit fonctionnaire et son fils devenait lui-même médecin ou ingénieur.
En privilégiant le recrutement sur titres pour les titulaires de diplômes courants , on aboutira au principe de la recommandation voire du clientélisme ou du népotisme.