Les principaux mouvements sociaux en cours, dans l’enseignement supérieur et le système
hospitalier, s’opposent à des réformes qui ont en commun d’appliquer à l’université ou à l’hôpital un
modèle de gouvernance inspiré de l’entreprise privée.
Ce n’est pas nouveau. Il s’agit là, en tous domaines, d’une des idées forces de la
réforme de l’Etat depuis vingt ans.
Il y longtemps en effet que la réforme de l’Etat est à l’ordre du jour.
Beaucoup doutent pourtant qu’il s’en porte vraiment mieux. En témoigne l’incapacité persistante à maîtriser un déficit inférieur à 4 % du PIB (1). Personne ne pense non plus sérieusement que l’Etat en quelque domaine que ce soit ait gagné en
efficacité, ni que les procédures aient été simplifiées, au contraire.
Une des raisons qui peuvent expliquer cet échec chronique : le placage abusif sur des réalités de l’administration publique de ce que nous appellerons le modèle
entrepreneurial.
Les finalités complexes des
institutions publiques
Beaucoup, sinon toutes les réformes entreprises au cours de cette période sont guidées par un présupposé rarement exprimé de manière
ouverte mais qui inspire de fait à peu près tous les dispositifs adoptés : l’idée que les entreprises du secteur privé sont plus efficaces que
l’Etat et que donc si on veut rendre l’Etat efficace, il faut gérer les administrations « comme des entreprises. »
D’emblée nous relèverons ce qu’a de fallacieux cette référence.
A condition d’oublier la scandaleuse manière dont ont été dirigées ces dernières années
les banques des deux côtés de l’Atlantique ou des échecs retentissants comme Enron ou Vivendi, on peut admettre certes que l’entreprise privée fonctionnant dans une économie de marché demeure globalement efficace et sans doute
plus que beaucoup d’ administrations publiques, collectivités locales comprises.
Mais les entreprises privées ont une spécificité qui permet d’atteindre ce résultat : une finalité immédiate qui a l’avantage d’être
simple : le profit. Sans nier d’autres finalités
telles que l’épanouissement d’une communauté de travail ou la mise à disposition du public de
biens et services de qualité, le profit est pour
une entreprise une question de vie et de mort.
Le profit est non seulement une finalité simple mais encore un indicateur de la bonne santé et de l’efficacité de l’organisme, pouvant être suivi presque au jour le jour. La
précarité des entreprises privées, toujours exposées à l’échec, exige et assure un retour d’expérience
immédiat.
Les collectivités publiques ont au contraire des finalités complexes : aucune
administration ne peut se targuer d’en avoir une seule et d’ailleurs c’est très bien ainsi. Elles ont aussi une grande difficulté à mesurer leur propre efficacité (il est de bon ton aujourd’hui de parler plutôt d’efficience, ce qui veut dire le rapport de l’efficacité aux moyens.)
Aucun des moyens de contrôle : corps d’inspection, contrôle externe – par la Cour des Comptes par
exemple -, contrôle parlementaire, presse, n’a l’efficacité ni l’immédiateté du critère du profit. Les dysfonctionnements font l’objet d’un
feed-back décalé dans le temps et ne sont généralement mis au jour qu’à l’occasion de crises.
Ces différences dans le mode de fonctionnement du public et du privé sont plus décisives que la différence d’objet que les juristes, théoriciens du service public, mettent en avant : après tout un boulanger n’a-t-il pas
autant qu’un gendarme une mission de service public ?
Ce sont ces différences de
fonctionnement que les réformes successives de l’Etat se sont attachées à réduire : simplifier les finalités, trouver des indicateurs chiffrés d’activité tenant lieu d’ ersatz au profit, accroître la responsabilité individuelle. Mais les réformes se
sont avérées largement fallacieuses car entre une administration publique et une entreprise privée subsistera toujours une différence intrinsèque.
Vouloir s’inspirer de la seconde pour réformer la première en ignorant cette différence ne peut
conduire qu’à des déconvenues. On peut singer la gestion privée, on ne transplantera pas avec succès ses méthodes hors de leur vivier naturel.
Le principe d’autonomie :
décentralisation et déconcentration
De l’imitation du modèle entrepreneurial résulte naturellement le succès, dans tous les champs de l’administration, du principe d’autonomie. Loin de nous l’idée de récuser les progrès qu’a pu amener dans tous les domaines, le
développement d’un sens nouveau de la responsabilité. Que les représentants du pouvoir puissent avoir quelque marge d’autonomie pour se dévouer au bien public, quoi de plus louable ? Ce
n’est d’ailleurs pas nouveau : rappelons-nous l’adresse de Napoléon à ses préfets : «Vous aurez plus de pouvoir dans votre département que
moi à Paris ! ».
Il reste que le principe du pouvoir exécutif est que ses agents exécutent les lois, les décrets, les directives nationales qui
seules ont le sceau de la légitimité démocratique.
Ce n’est pas à proprement notre sujet, d’abord centré sur l’Etat, mais comment ne pas dire un mot du champ privilégié de
cette idée d’autonomie que fut la décentralisation, commencée dès 1972, poursuivie par les lois de 1983 et 2004 ? Les plus ardents décentralisateurs voient dans les élus locaux les « bons sauvages » échappant aux poisons de la vie parisienne. Voire. Leur gestion s’avère en
bien des cas encore plus calamiteuse que celle de l’Etat.
Le modèle entrepreneurial a conduit le
gouvernement Raffarin à relever le plafond des dépenses que le maire peut engager sans appel d’offres au motif qu’il devait avoir les coudées aussi
franches qu’un entrepreneur et qu’il fallait alléger les procédures. Décision irréfléchie qui ne pouvait qu’étendre la tentation de la corruption,
grande et petite, celles des grands élus mais aussi celle des agents subalternes chargés des
achats.
Il est significatif que depuis quelques années, alors que les
particuliers restreignent leurs budgets, que l’Etat s’efforce de le faire aussi, que la sécurité sociale, quoique grevée par le contrainte
démographique, s’y attache également, départements et communes continuent allègrement d’
augmenter leurs dépenses (2).
Loin d’être assimilables à des entreprises, les communes et les autres collectivités locales sont sans doute plus tributaires encore que l’Etat des prérogatives de la puissance publique : non seulement elles ne vivent pas de recettes marchandes (en dehors de certains services comme l’eau ou l’assainissement généralement concédés), mais il est notoire que les impôts locaux, surtout la taxe d’habitation, sont plus difficiles à recouvrer que les impôts d’Etat.
Si le niveau des impôts d’Etat est assujetti à un contrôle politique fort, du fait de leur masse et de leur visibilité publique (ce qui explique que les taux
n’augmentent plus depuis quelques années), la complexité du système fiscal local brouille sa visibilité et assure une quasi-immunité aux élus
dépensiers.
Le maire est donc un chef d’entreprise un peu particulier: il peut laisser croître ses charges sans risquer le dépôt de bilan ni même la censure de ses actionnaires ! Que dirait-on au demeurant d’une entreprise importante, principal employeur d’une commune de taille moyenne, dont le PDG serait élu par les habitants
tous les cinq ans et qui ne risquerait pas la faillite. Comment croit-on que cette entreprise serait gérée ?
Encore moins que les maires, les préfets ne sauraient être tenus pour de vrais chefs d’entreprises. Le but de l’ entreprise étant le profit, certaines peuvent adopter un modèle décentralisé, répartir l’essentiel des pouvoirs
entre des « centres de profit » autonomes. La direction générale se contentera de faire du « pilotage » (autre mot à la mode), c'est-à-dire de suivre les résultats et non la manière dont ils sont obtenus. La mission du préfet, elle, n’est pas de faire du profit,
ni de développer la préfecture – bien au contraire- . Elle est d’appliquer les politiques de l’Etat,
lesquelles se traduisent presque toujours par des textes normatifs. La confection de ces lois et de ces décrets qui conditionnent son activité lui échappe. Ils sont en outre éclatés en une multitude de sujets
divers et variés qui, mis ensemble, constitueraient un inventaire à la Prévert. On exagère à peine en
disant que les deux échelons importants de
l’administration de l’Etat sont le ministre qui fixe les règles (de concert avec le Parlement) et le
chef de bureau qui les applique. Entre les deux il n’y a que des régulateurs qui n’ont aucune des facilités qui sont celles des chefs d’entreprises puisqu’ils n’ont que très peu de prise sur la nature des règles qu’ils appliquent : qui n’a vu des préfets pester contre l’absurdité de telle ou telle politique qu’on
lui demande de mettre en œuvre ? La conséquence de cette situation est que l’administration de l’Etat, vue de la base, est modulaire ; en
simplifiant, on dira un texte-un bureau pour appliquer le texte. Le bureau peut avoir plus ou moins de moyens, mais il n’y a pas de réforme qui tienne si on ne s’attaque pas aux textes – et cela
n’appartient pas aux échelons locaux. Les bureaux étant regroupés en divisions ou directions, on s’est
amusé dans la chaleur de la réforme de l’Etat, à donner à celles-ci des noms dynamiques plus ou moins tirés du privé, pour montrer que l’Etat
« bougeait » : « direction du développement » ou « direction des relations avec le public » (on n’ose
pas dire commerciale), mais ces artifices restent à la
surface des choses.
S’agissant toujours des préfets, la décentralisation a mis à la mode l’idée que l’Etat n’est qu’un partenaire parmi d’autres, qu’il ne
doit plus imposer ses vues mais se contenter de défendre les intérêts de l’Etat au sein d’un dialogue partenarial. Autrefois, tout préfet savait qu’en dehors des questions patrimoniales ou fiscales, les intérêts de l’Etat n’étaient autres que ceux de la société globale ;
aujourd’hui bien peu ont la largeur d’esprit pour distinguer cet intérêt de l’application
obtuse des lois et des décrets, ce qui ne facilite pas l’avancement des affaires (3).
Les établissements publics :
universités et hôpitaux
Mais le champ d’application privilégié du principe d’autonomie, ce sont les
établissements publics. On ne s’étendra pas sur les établissements à caractère industriel et commercial qui ressemblent, eux, totalement à une
entreprise privée et qui donc ont en effet besoin d’une grande autonomie de gestion.
La situation des établissements publics administratifs est en revanche plus complexe.
Au nom de l’autonomie, on tend à exalter le modèle des agences de services publics telles qu’on les trouve au Royaume-Uni ou dans le pays scandinaves, dirigées par
un gestionnaire ayant les coudées franches, libéré d’un contrôle hiérarchique de ses activités et ne répondant que de ses résultats devant l’autorité
politique, comme un manager devant un conseil d’administration. Or les expériences anglo-saxonnes ou nordiques auxquelles on se réfère sont loin d’être concluantes. Les agences britanniques,
baptisées quangos (« quasi non gouvernemental organisations ») sont aujourd’hui
critiquées : les élus n’ayant pas les mêmes motivations que les actionnaires, leur contrôle
politique est généralement superficiel ; poussés à maximiser leurs moyens pour étendre leur surface et obtenir les meilleurs résultats, les directeurs de ces organismes ne jouent guère le jeu du « moins
d’Etat ». On évoquera plus loin ce qu’ont de fallacieux les indices chiffrés de résultats sur lesquels on voudrait les évaluer.
S’agissant de l’autonomie, la récente réforme des universités, qui provoque les remous que l’on sait, est emblématique. C’est ouvertement que le modèle
entrepreneurial leur a été appliqué. On savait que notre système universitaire était en crise, qu’il avait besoin de multiples améliorations. Face à cette crise, depuis plusieurs années,
les milieux politiques croyaient avoir trouvé la panacée : l’autonomie (le même réflexe prévalut après la crise de 1968). Largement
inspirée par la conférence des présidents d’université, cette réforme s’est traduite principalement par un élargissement du pouvoir de ces derniers. Les présidents d’université seraient
désormais, dit-on, de vrais chefs d’entreprise.
Si le dit président était libre de recruter (et licencier) ses professeurs, de
sélectionner ses étudiants, de fixer les droits d’inscription et devait équilibrer son budget avec ses ressources propres, le système aurait sa cohérence. Mais on sait que sur tous ces sujets, on
se trouve loin du compte – et d’ailleurs personne n’envisage sérieusement d’imposer un tel régime à l’université française. Ne méprisons certes pas
les novelles facilités, pour recruter ou pour passer des contrats de partenariat avec les entreprises,
qu’offre la nouvelle loi. Ne confondons cependant pas les libertés universitaires, qui sont d’abord celles des enseignants ou des chercheurs de s’exprimer et d’organiser leur travail avec la liberté du président d’université. En outre, le mode d’élection du président n’a été modifié qu’à la marge (4) : ce sont toujours les étudiants
et les syndicats des agents administratifs qui arbitrent entre les factions professorales. Craignons
que sa réélection ne dépende des faveurs qu’il prodiguera à ces catégories.
On dit que le président et les professeurs seront désormais jugés aux résultats. Lesquels ? Si le taux de
réussite d’une cohorte d’étudiants qu’il n’a pu sélectionner à l’entrée est le principal critère de réussite, ne faut-il pas craindre une délivrance quasi-automatique des diplômes ? Si c’est
le nombre de publications des enseignants-chercheurs de l’Université, le risque n’est-il pas la prolifération d’une littérature bavarde et inutile n’ayant d’autre objet que d’allonger les
bibliographies ? Le classement de Shanghai (5) dont l’obsession a en partie inspiré la réforme,
n’est pris au sérieux qu’en France : que les institutions françaises les plus prestigieuses y soient si mal classées montre tout au plus l’insuffisance des critères sur lesquels il repose.
Si le financement de l’Université dépend des pouvoir locaux, politiques ou économiques, ne faut-il pas redouter des recrutements de complaisance, la préférence pour telle personnalité recommandée par le président du conseil régional sur telle sommité nationale et internationale ? Bref, si on ne peut pas pousser jusqu’au bout la logique d’entreprise, est-il bien utile de faire
le quart ou la moitié du chemin au risque de perdre tout cohérence ?
La réforme hospitalière a la même inspiration : le pouvoir des directeurs
d’hôpitaux, gestionnaires généralistes, supposés devenir selon la terminologie dans le
vent, de vrais « managers », doit être renforcé au détriment des autorités proprement médicales : professeurs ou chefs de services. Certes, le contrôle des dépenses hospitalières est nécessaire si l’on
veut éviter le naufrage de la Sécurité sociale. Mais les intérêts du directeur d’hôpital à qui on demandera de « faire du chiffre » coïncideront-ils vraiment avec ceux des malades, ni
même, quelle que soit l’ambition affichée, avec ceux des caisses d’assurance maladie ? La subordination plus grande du corps médical à
l’administration ne risque-t-elle-pas d’altérer son zèle ? Peut-on réduire la fonction hospitalière à une machinerie comptable ? De toutes les façons, l’existence d’un quasi-monopsone (6) résultant du remboursement des patients appelle
d’autres formes de régulation que celles du marché.
Au temps des
« fusions-acquisitions »
Un autre effet du modèle
entrepreneurial est la mode de ce qu’on pourrait appeler les « fusions-acquisitions » au sein
de l’administration, cette idée ancrée depuis longtemps que le regroupement de services est le must de la réforme de l’Etat, en même temps que le moyen privilégié
de faire des économies.
Dans le secteur privé, par le biais de fusions amiables ou d’OPA, deux sociétés
fusionnent. Elles peuvent alors se livrer au « bench-marking », la recherche des meilleures pratiques de l’une et l’autre société, ou
chercher des économies d’échelle en mettant en commun certains services. Généralement – pas toujours cependant -, ce genre d’opération est profitable.
C’est ce modèle que, de manière implicite, transposent au secteur public les autorités
appelées successivement depuis quinze ans à conduire la
« réforme de l’Etat ». Le regroupement de services supposés avoir une vocation voisine, en est un des axes majeurs.
Au niveau de l’Etat central d’abord : la fusion de la direction de la comptabilité publique et de celle des impôts fut pendant
des années un des grands objectifs du ministère des finances. On en attendait un meilleur accueil du public (qui n’aura qu’un seul interlocuteur au
lieu de deux) et des économies globales de personnel. En fait, ce projet, qui heurtait de front la culture des deux directions et qui avait échoué une première fois, commence tout juste d’être mis en œuvre. On cherche en vain pour le moment les économies
qu’il a générées après tant d’années d’efforts. La principale qui soit attendue est le regroupement des directions des ressources humaines à
l’échelon départemental : fallait-il un tel branle-bas pour la réaliser ?
La fusion des directions départementales de l’équipement et de celle de l’agriculture aux niveaux régional et départemental est un serpent de mer mis à l’essai dans quelques départements, sans qu’après plusieurs années de palabre on en ait tiré encore quelques économies.
La stratégie du regroupement des corps et directions se heurte à plusieurs difficultés :
- dans les organisations publiques, au contraire des organisations privées, la dimension n’entraîne pas le plus souvent des économies d’échelle ; c’est plutôt le contraire, ne serait-ce qu’en raison
des nouveaux avantages que l’on consent au personnel pour lui faire accepter la réforme ;
- le caractère modulaire des activités de l’administration, décrit plus haut, rend vains
les bénéfices à attendre de ces regroupements aussi longtemps qu’un peignage généralisé des tâches
dévolues à chaque segment n’aura pas été réalisé, ce qui ne saurait se faire qu’au niveau du
gouvernement ou du parlement ; et quand cette révision générale aura été faite, la question des organigrammes se trouvera relativisée ; les principaux bénéfices attendus sont généralement dans les fonctions communes ( services payeurs, gestion des ressources
humaines, formation, communication ) : la mise en « pool » de ces fonctions peut se faire à moindre frais ;
- la persistance de l’esprit de corps rend démesurés les efforts à faire pour opérer les
fusions pour des résultats généralement incertains ;
- dans certains cas, caricaturaux il est vrai, la fusion n’est que de façade : un
directeur général se superpose aux deux directeurs existant antérieurement ; le futur directeur départemental de l’agriculture et de l’équipement, s’il vient de l’agriculture aura un adjoint
des ponts et inversement ; la coordination des hôpitaux d’une même région a conduit il y a quelques années à la mise en place d’Agences
régionales hospitalières, sur le modèle de l’Assistance publique, qui ont d’abord représenté un échelon hiérarchique de plus .
La mode des fusions de services recèle d’autres dangers. Un des projets les plus
désastreux à cet égard est celui, en cours, de la police et de la gendarmerie. Leur dualité correspond, non seulement un partage du travail historique : aux uns les villes, aux
autres les campagnes, mais aussi à une vieille tradition républicaine : le souci du pouvoir, qu’il
s’agisse du gouvernement, du préfet, ou du procureur de la république, d’être à même de jouer sur plusieurs interlocuteurs au cas où l’un
des deux viendrait à refuser en bloc l’application de telle ou telle décision.
Personne n’a jamais vu que cette dualité ait entraîné à un moment quelconque, en un lieu quelconque, une sérieuse difficulté de
coordination. Assurée de manière informelle par le préfet ou le procureur, celle-ci se faisait sans problèmes.
Mais les statuts des deux corps étant différents, les uns ayant des avantages que les
autres n’ont pas, et inversement, leur rapprochement, dans le contexte d’un Etat faible, entraînera immanquablement l’alignement de tous ces
avantages vers le haut, d’une manière qui a déjà coûté beaucoup à l’Etat et qui promet de lui coûter encore davantage. Non seulement aucune économie
n’a été faite, mais le rapprochement des deux corps s’est déjà accompagnée dès 2003 d’une augmentation substantielle de leurs effectifs ; en 2005, la gendarmerie a obtenu le doublement du
nombre de ses officiers par souci d’alignement sur certains avantages obtenus par la police. Là aussi, l’application du modèle entrepreneurial à la chose publique s’avère vain, voire
contre-productif.
La « LOLF » et ses
effets
Même si depuis sa mise en application en 2006, beaucoup en reviennent,
loi organique relative aux lois des finances (dite « LOLF » dans le jargon des initiés)
a été depuis son vote le 1er août 2001,
l’alpha et l’oméga de la réforme de l’Etat. Conçue notamment par un député expert comptable Jean
Arthuis, elle était, elle aussi, fondée sur l’idée que
pour rendre l’Etat plus efficace, il fallait rapprocher sa comptabilité de celle d’une entreprise privée et trouver les moyens de mesurer son efficacité par les chiffres. Cette ligne de conduite a débouché sur une série d’innovations qui toutes ont compliqué la gestion et dont
bien peu l’auront améliorée.
L’introduction d’une comptabilité analytique, répartissant les crédits votés non plus seulement par ministères et services mais par missions et
programmes, est certainement l’aspect le plus positif de cette loi. Il fait mieux apparaître les doublons et devrait entraîner progressivement une refonte des services destinée à coller
à cette nouvelle présentation des crédits selon la mission, refonte parfois utile, parfois dangereuse comme on l’a vu dans le cas de la police et de
la gendarmerie. Cette présentation va-t- elle pour autant améliorer le contrôle parlementaire ? En principe oui. Dans la pratique, on n’en voit
pas beaucoup l’effet : sur quelle bases, les députés pourront-ils dire qu’il faut consacrer plus ou moins à telle ou telle mission, plus à la
sécurité intérieure et moins à la sécurité extérieure par exemple ?
On sait que le parlement ne se déterminait dans l’ancien système que sur la partie nouvelle du budget, contraint qu’il était
d’accepter les « services votés » représentant plus de 95 % du budget. Le vote de la LOLF a été accompagné de la résolution de voter désormais le budget « au premier
euro » : mais les services votés ne représentaient nullement une sorte de limite technocratique au pouvoir du parlement, seulement la sédimentation des décisions prises par le même
parlement au cours des années antérieures. C’est pourquoi cette ambition de la nouvelle loi a peu de chances de se concrétiser.
La possibilité désormais ouverte aux grands chefs de services de transformer une partie de leurs crédits de
personnel en d’autres moyens de fonctionnement n’est pas mauvaise en soi. D’application limitée du fait de la rigidité des statuts des personnels, elle ne mettra pas fin, au contraire, à la stratégie des ministres et des responsables
de programme tendant à maximiser leurs crédits, fâcheusement tenus pour un signe extérieur d’influence et qui sont au demeurant le moyen le plus
facile d’obtenir les meilleurs résultats.
L’établissement d’une comptabilité en partie double sur le modèle de la comptabilité privée alors que jusque là l’Etat
ne tenait qu’une comptabilité simple, s’est traduite par une complication supplémentaire dont on n’a pas encore fait le bilan.
Aussi douteuse est l’idée que les comptes
de l’Etat doivent être certifiés comme ceux d’une entreprise privée. C’ est la Cour des Comptes que l’on a chargée de cette tâche ingrate de la certification .La traditionnelle séparation des
ordonnateurs et des comptables permettait de se passer de cette certification : la totale indépendance des comptables garantissait et garantit
encore, sinon l’opportunité, du moins la régularité des dépenses et des comptes administratifs.
Le mimétisme a ainsi conduit à une fâcheuse redondance.
Sagement, la Cour des comptes, plutôt que de vérifier les dépenses ligne à
ligne comme on le fait dans un processus classique de certification, se concentre sur l’évolution du bilan d’ensemble et la vérification des déficits réels. Mais l’introduction d’un compte de bilan a
aussi eu des effets pervers. Faisant apparaître, en
même temps que l’aggravation de l’endettement, la considérable réévaluation des actifs publics du fait du boom immobilier et boursier de ces
dernières années, elle a conduit certains à relativiser fâcheusement la question des déficits courants.
Il est pour le moins étonnant que huit ans après le vote d’une loi qu’on croyait être la panacée et qui a suscité un
immense branle-bas de haut en bas de l’Etat, le gouvernement ait moins que jamais une vraie maîtrise de
la dépense publique.
La « culture du
résultat »
Mais la partie sans doute la plus contestable de la LOLF est l’introduction systématique
d’indicateurs chiffrés de l’activité des services à tous les niveaux.
Outre une réforme profonde de la comptabilité publique, cette loi
institue en effet un « pilotage par objectifs » des services fondé sur des résultats chiffrés
ayant l’ambition de « mesurer la performance ». Ces résultats peuvent être le taux de dépistage positif d’alcoolémie par la gendarmerie, le nombre de reconduites à la frontière d’étrangers en situation irrégulière
ou le taux global d’élucidation des crimes et délits pour les policiers, le taux de troupeaux de poules pondeuses d’œufs pour lesquels un germe de
salmonella a été identifié pour les services du ministère de l’agriculture, le taux de réussite au baccalauréat pour les lycées, le nombre de retombées de presse pour la maison de France à
l’étranger, le nombre de dossiers d’installations classées traités pour les services de
l’environnement etc.
Présentée ainsi, la « culture du résultat » paraît un excellent principe. La vérité est qu’elle ne porte remède à aucun
problème et au contraire en crée beaucoup.
Cette réforme qui fait illusion aux yeux de l’opinion repose en effet sur plusieurs apories.
D’abord la plupart de ces indices de résultats peuvent être manipulés et, n’en doutons pas, le sont. Les gendarmes savent depuis belle
lurette comment se placer au bord des routes pour faire le plus de procès-verbaux possible tout en laissant à découvert les endroits plus dangereux mais où il est difficile de « coincer » les automobilistes. On peut reconduire dix
fois par an à la frontière les irréguliers les plus faciles à intercepter, par exemple les Roms de Roumanie ; ils reviennent dans le mois
et, à nouveau expulsés, compteront plusieurs fois dans la statistique alors que des flux plus importants et plus déstabilisateurs resteront hors de
contrôle. Un conducteur en excès de vitesse reconnu par un radar viendra améliorer les statistiques des faits de délinquance « élucidés » alors qu’une longue et minutieuse enquête sur un vol de voiture sera tenue pour rien si , comme cela arrive souvent, elle
n’aboutit pas. On dissuadera les plaintes des particuliers ou on ne les enregistrera pas si elles risquent de peser sur les statistiques. Le
baccalauréat (et encore davantage les diplômes universitaires) peut être attribué avec plus de laxisme, les dossiers d’installations
classées seront bâclés etc.
On ne saurait comparer l’activité de l’Etat dont les finalités sont multiples et dont l’efficacité ne peut se juger que par des critères complexes rarement quantifiables et
celle d’une entreprise dont un indicateur unique, le profit, dit si elle marche bien ou mal.
Au demeurant, il est erroné d’assimiler l’Etat à une série de programmes ou à des « actions » : il est
d’abord le garant de la stabilité, de l’ordre et de la justice : à quel « programme » se rattachait saint Louis rendant la justice sous un chêne, prototype il est vrai bien
lointain, de la puissance régalienne ...et de la justice de proximité ?
Réduite à quelques indicateurs, l’activité d’un organisme sera infléchie en fonction de ceux-ci : par exemple une brigade de gendarmerie laissera
tomber les multiples petits services que la population attend légitimement d’elle parce qu’ils ne sont pas pris en compte dans les
statistiques. Les directeurs intelligents, qui voudront
conduire leur service en fonction d’une conception globale de leur mission, en ne se polarisant pas sur
les seuls indicateurs chiffrés, seront mal notés. « On ne nous demande plus de faire un travail intelligent, il n’y a plus que le chiffre qui
compte », entend-t-on de plus en plus. La culture du résultat est, en matière publique, nécessairement réductrice. Inutile de dire combien
était absurde et dégradante l’idée d’évaluer à partir d’indicateurs chiffrés des ministres dont l’action s’inscrit nécessairement sur le long terme.
Les ministres de l’éducation nationale qui se sont succédé entre 1965 et 1968 ont vu les effectifs universitaires croître à grande vitesse : sans doute eussent-ils été très bien
notés !
Le corollaire de la mise en place d’indicateurs est le développement des primes de résultat ou de rendement. Partant de l’idée
discutable que les fonctionnaires ne travaillaient pas assez, on a étendu le principe de la rémunération au mérite.
Une partie de ces primes est indexée sur les résultats, mais généralement
à l’échelle du service dans son ensemble et non pas des individus, ce qui accroît un peu partout les
tensions, chacun étant tributaire du travail des autres.
Surtout, le pouvoir discrétionnaire de la hiérarchie, jusque là limité par les règles d’ancienneté ou le contrôle des commissions paritaires, est élargi. Les fonctionnaires ont ainsi, plus qu’autrefois, le sentiment d’être livrés à l’arbitraire de leurs chefs,
petits ou moyens. Bien peu de gens apprennent encore dans leur famille ou à l’école cette règle éthique élémentaire que l’exercice d’un pouvoir, quel qu’il
soit, est subordonné à un souci de justice, cette ascèse dont on sait combien elle est difficile, selon laquelle il faut, dans l’exercice des responsabilités, faire abstraction de ses sentiments
personnels. La multiplication des affaires de harcèlement moral ou autres (et les arrêts de maladie à répétition qui vont avec) sont un « indicateur » parmi d’autres de la dégradation de l’atmosphère de travail dans la plupart des
services publics.
L’introduction de cette forme d’intéressement aux supposés résultats témoigne surtout d’une ignorance profonde de
la culture du fonctionnaire français : à côté de 20 % de tire-au-flanc, de toute les façons irrécupérables, culture du résultat ou pas, 80
% étaient jusqu’à une date récente, des gens consciencieux et motivés qui n’avaient pas besoin d’incitations financières pour faire correctement leur travail. Qui n’a pas vu le zèle d’une jeune
attachée sortie des IRA ou de certains vieux commis de préfecture, l’esprit serviable de certains secrétaires de mairie, ne sait pas ce qu’est
le service public à la française. Quel contribuable s’est d’ailleurs jamais plaint du manque de zèle des agents des impôts affectés au contrôle ? Quel chef d’entreprise déplore que les inspecteurs du travail ne fassent pas assez de
« chiffre » quand ils dressent des contraventions ou que les services du ministère de l’agriculture ne produisent pas assez de règlements en matière d’hygiène ? Ce zèle
généralement spontané de nos agents publics est aux antipodes de la mentalité anglo-saxonne où l’intérêt est culturellement le moteur principal des individus. Plus que de qualités nationales propres, il résulte sans doute du mode de sélection des fonctionnaires
par des concours qui attiraient généralement les meilleurs élèves, les plus sages en tous cas, les plus consciencieux, une tendance que la féminisation a encore accentuée.
La destruction des
corps
La culture du résultat a pour corollaire la destruction des corps sur lesquels reposait
en partie la qualité de la fonction publique française.
Dans un univers où les incitations financières et les menaces de licenciement étaient faibles, la fierté d’appartenir à
un corps, même modeste, et la volonté d’y exceller étaient dans une majorité de cas un aiguillon suffisant pour que les fonctionnaires accomplissent leur travail avec zèle. Un gendarme était fier d’être un bon gendarme,
un marin un bon marin ; un inspecteur des impôts mettait son honneur à combattre la fraude fiscale. Aux niveaux le plus élevé, les grands commis
de l’Etat avaient fait de l’intérêt général leur religion, les corps techniques y ajoutant le souci du bel ouvrage. Comment oublier les contributions
éminentes du génie rural à la modernisation de notre agriculture, à l’équipement des campagnes et à la rationalisation de la gestion forestière,
celle des ponts et chaussées à l’ édification d’un magnifique réseau routier, celui des mines à la synergie entre la recherche académique et la
recherche industrielle ou encore celle des grands patrons de médecine à la qualité de notre système de soins ?
Un sénateur du Texas a eu beau rappeler récemment que c’était là une des
forces de la France, l’opinion dominante en France et à l’étranger est qu’il s’agit d’archaïsmes et donc une des causes des supposés retards français. Le genre de préjugés que rien, absolument rien
ne vient étayer, bien au contraire (7), mais qui peuvent conditionner les politiques publiques sur
toute une génération. L’essentiel de l’activité réformatrice consistera donc à abaisser la superbe de
ces corps (réforme universitaire ou hospitalière), à les fusionner et de ce fait à les faire disparaître : police et gendarmerie, ingénieurs des mines et des télécommunications, de
l’équipement et du génie rural, professeurs et instituteurs, ces derniers étant promus de manière illusoire « professeurs des écoles». Cette hargne à l’encontre des corps s’étend aux
professions réglementées du secteur privé : n’est-il pas question de fusionner notaires et avocats
au sein d’une grande profession de juristes polyvalents ? Pour résoudre quel problème ? La suppression du classement à la sortie de l’ENA a le même sens. Il n’est jusqu’au ministère de
la défense qui ne s’efforce d’effacer au fil des ans la spécificité des trois armes : terre, air, mer. Inutile de dire que les
économies réalisées par ces rapprochements sont nulles et souvent négatives.
Au goût spontané de bien faire et à l’émulation interne aux corps,
doit se substituer selon la doctrine officielle, le conditionnement pavlovien des résultats chiffrés
assortis de sanctions pécuniaires. Qui ne voit combien ce système est profondément aliénant pour les personnes et ouvre la porte à de
multiples dérives ?
Malgré les poncifs répandus au sujet de l’administration française, supposée jacobine et
hiérarchique, c’était une grande liberté, assez analogue à celle des professions libérales, qui y prévalait en bien des cas, cela sans entraver son
efficacité. La somnolence de certains - que le nouveau système ne corrigera pas - était sans doute le prix à payer pour que le zèle et la capacité
d’initiative des meilleurs ne soient pas bridés ou découragés. En cassant à toute force les corps, c’est le meilleur de nos traditions
administratives que l’on anéantit.
Il faut le savoir : surtout aux échelons subalternes, les agents publics sont aujourd’hui profondément démoralisés, l’ambiance de
travail s’est partout dégradée. Ce n’est pas 20 % de tire-au-flanc que l’on aura, mais 100 %.
Un Gosplan à la
française
Un encadrement hiérarchique plus strict, le discrédit de l’honneur professionnel au bénéfice du seul intérêt individuel, la multiplication d’indicateurs autres que le profit, la l’accumulation de données chiffrées vraies ou arrangées : comment ne pas reconnaître dans ce tableau l’URSS d’avant Gorbatchev ? Au motif de se rapprocher du secteur privé, on a introduit dans l’administration
française rien moins que les méthodes du Gosplan soviétique : en lieu et place de l’indicateur du profit, le seul qui soit significatif mais qui ne peut, de quelque manière qu’on s’y prenne, être introduit dans l’administration,
des indicateurs chiffrés de toutes sortes qui n’en ont ni la pertinence synthétique ni l’efficacité. Comme dans l’économie soviétique, la
multiplication des statistiques alourdit le fonctionnement de services ; le souci de les manipuler pour faire illusion passe avant celui de
l’efficacité réelle. Culture du résultat, culture du mensonge ! Là toutes les chaussures produites étaient, paraît-il, de la même taille parce que le plan, déjà bien assez compliqué, n’avait
pas précisé ce point ; ici, la multiplication des procès-verbaux pour excès de vitesse remplace la
traque des délinquants. Comme dans l’économie soviétique, le personnel s’habitue peu à peu à vivre dans le mensonge, la langue de bois,
le double jeu et, pour finir, l’irréalité. En définitive, la démoralisation de l’administration que ce système entraîne coûtera beaucoup plus cher à
l’Etat que ce qu’il était censé lui faire gagner.
Que la « culture du résultat » ait été en faveur outre-Manche ou
outre-Atlantique ne saurait nous abuser : la propension de l’Amérique réelle à la bureaucratie, publique et même privée, malgré la légende, est forte. Sa difficulté à maîtriser les déficits publics en témoigne assez. Il n’est pas sûr qu’il y ait là un exemple à suivre.
Les zoologistes ont observé comment certains primates supérieurs aimaient à mimer le geste de l’écriture qu’ils voyaient
accomplir aux hommes, sans en comprendre les ressorts internes. C’est, de manière analogue, à une véritable singerie de l’entreprise privée, que se livre depuis vingt ans l’Etat, au nom d’une
supposée modernisation. La logique du secteur privé ne se partage pas : où elle est poussée jusqu’au bout et le système a sa cohérence ou elle n’est que singée et les problèmes sont plutôt compliqués que réglés par des réformes qui s’en réclament. C’est
sans doute ce que, d’instinct, ont perçu tous les professionnels, professeurs, chercheurs, médecins,
moyens et petits fonctionnaires qui, de gauche ou de droite, refusent les réformes en cours. Ce n’est pas le combat d’arrière–garde du conservatisme contre le mouvement, c’est celui du bon sens contre la bêtise de schémas simplistes.
Cette dérive de la politique réformatrice résulte d’une erreur d’analyse fondamentale. Il y avait bien, il y a toujours un problème de
la fonction publique française : non point sa qualité ou l’efficacité de ses agents pris individuellement, plutôt meilleurs qu’ailleurs, mais
d’abord son poids global et la complexité des procédures qu’elle gère. Or ce ne sont pas les fonctionnaires de base, ni même ceux des échelons intermédiaires, qui déterminent les effectifs
(même si leurs syndicats en réclament toujours davantage, on n’était pas obligé de les suivre comme on l’a fait par exemple au fil de ans pour la police). Ce ne sont pas eux non plus qui déterminent l’organisation, puisque, pour l’essentiel, les procédures qu’ils appliquent ont une origine
législative ou réglementaire et sont donc décidées au plus haut niveau. Un effort global de rationalisation et de simplification des procès est sans
nul doute nécessaire mais ce n’est pas en donnant des primes de rendement aux fonctionnaires qui font les meilleurs chiffres qu’on y arrivera !
Ce serait déjà bien que chaque année qui passe n’amène pas son lot de complications, d’institutions nouvelles ou de procédures supplémentaires : on croit rêver en apprenant que la loi Borloo, produit final du « Grenelle de l’environnement », fait plus de cent pages ! La plupart
des lois créent aujourd’hui des commissions, des hautes-autorités, des conseils supérieurs, des agences dont l’installation exige chaque fois
des locaux, un secrétariat toujours porté à s’étoffer, des voitures et des chauffeurs ; dernière conçue après une bonne cinquantaine : la
Haute Autorité pour la Diffusion des Œuvres et la Protection des Droits sur Internet, dite HADOPI !
Erreur totale de conception, ignorance profonde de la spécificité de l’organisation de l’Etat et de la culture propre à la fonction publique française, inefficacité par rapport au principal objectif qu’une
politique authentiquement libérale devrait d’abord s’assigner, la diminution de la charge fiscale : tels sont les ressorts de la dérive à laquelle nous assistons depuis plusieurs années. Tous les penseurs
libéraux ont dit que l’économie de marché exige un Etat sobre mais solide garantissant au moindre coût les règles du jeu. C’est en sens
inverse que l’on va : un Etat mou et démotivé, toujours obèse et de moins en moins
efficace. Voilà à quoi mène le pseudo-libéralisme brouillon de nos élites
politico-administratives.
Roland HUREAUX
NOTES :
1. Et encore, les recettes de privatisation étant prises
en compte dans le calcul, le déficit réel est en réalité supérieur.
2. Quand l’Etat encouragea en 1998 dans les services de l’Etat et décentralisés le recrutement des emplois-jeunes, la plupart furent ensuite titularisés sans concours par les communes, ce
que l’Etat s’est bien gardé de faire.
3. La récente interdiction par le préfet de l’Oise d’un
concert de bienfaisance des Petits chanteurs à la croix de bois au motif que le travail des enfants était interdit témoigne de cette propension
nouvelle des services de l’Etat à appliquer les textes de manière obtuse.
4. Un des effets paradoxaux de la loi Pécresse aura été de
faire basculer à gauche quelques uns des rares bastions conservateurs qui demeuraient encore dans l’Université, tel Paris IV.
5. La récente affaire des tentatives de corruption de
professeurs français par des étudiants chinois en vue d’obtenir leur diplôme aura levé le voile sur des pratiques sans doute habituelles dans ce pays
tenu pour une référence.
6. Inverse du monopole, le monopsone est un marché où les
opérateurs sont multiples et le client unique, ce qui est peu ou prou le cas de la Sécurité sociale sur le marché de la santé.
7. Qu’il ait fallu vingt ans pour relier par autoroute Londres
à Douvres et seulement cinq ans pour relier Paris à Calais témoigne de l’efficacité du corps des Ponts et Chaussés, une institution dont les
Britanniques n’ont aucun équivalent.
